行政規定的性質探討(doc 20頁)

一、序言
二、行政規範體係的結構與判斷標準
三、判斷標準的基礎：行政職權體係的縱向等級或內外區別
四、行政規範體係中的行政規定

一、序言
（一）問題的提出
在我國，行政規定是什麼，這是個看似簡短實則極為複雜的問題。
其簡單之處在於將我國行政規範性文件中不屬於法律規範的部分起了統一的名稱，由此為判斷行政規範性文件中的法律規範和非法律規範樹立了一個標誌。
行政規定的概念是由《行政複議法》提出的。在1999年4月29日經第九屆全國人大常委會審議通過的該法中，第7條和第26條中第一次開創性地建立起了對行政機關所製定的“規定”的行政審查製度（為了與作為一般用語的“規定”以及作為動詞使用的“規定”有所區別，以下稱為“行政規定”）。這項具有十分重大的意義[1] 的製度在誕生的同時也向行政法的理論界和實務界提出了一係列的課題[2] ，並且在施行後不久就在實踐中引起反響[3] 。
在《行政複議法》中，立法者用行政規定這個概念劃分出了一類製度現象。即行政規定是有別於行政法規、規章。行政法規和規章是法，而行政規定是除行政法規和規章之外的行政文件[4] 。
簡而言之，行政規定不是法。
但是，行政規定又是極其複雜的。其複雜之處在於如果從規範性的角度看，行政規定在現實的行政活動中表現出的性質是不統一的，時常難以將其與法律規的作用相區別。
其實《行政複議法》在立法時也已經遭遇了這種境況。《行政複議法》之所以將行政規定納入其調整範圍之中，其原因在於行政規定這種規範性文件“本身不合法的情況下，行政機關直接適用該規範性文件作出具體行政行為，在實質上構成行政違法行為”[5] 。這裏，《行政複議法》指出了行政規定具有對一般社會成員具有規範功能。換而言之，該法建立對行政規定審查的製度，正是因為要解決行政規定的這種規範性與合法性之間的關係問題。然而，同樣對社會成員而言，法或者法律所具有的最大特性也恰恰正是其具有規範性。因此，顯然無法憑這點（這是至關重要的一點）在通常意義上來劃分出行政法領域中的法律規範與非法律……

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